Por Robinson Rada González *
"Foto: EFE / vía Reforma"
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias tiene una deuda histórica que ya no puede ocultarse detrás de discursos técnicos ni de agendas coyunturales:
“la ciudad ha crecido durante más de cuatro décadas sin ejecutar el sistema integral de drenajes pluviales que su propia realidad geográfica e hidrológica exige.
El agua ha sido tratada como contingencia, no como estructura. Y esa omisión prolongada terminó siendo declarada jurídicamente inaceptable por el Consejo de Estado.”
Desde 1982, cuando el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) presentó el primer Plan Maestro de Drenajes Pluviales y Desarrollo Urbano de Cartagena, la ciudad cuenta con un diagnóstico técnico integral sobre su vulnerabilidad hidráulica.
Fuente: Datos históricos del PNUD e HIDROTEC, actualizados por el Distrito de Cartagena.
Aquel estudio no fue una simple propuesta de limpieza de canales, sino un diseño estructurado por cuencas que comprendía el recorrido del agua desde la cuenca alta —en municipios como Turbaco, Arjona, Turbana y Villanueva— hasta su tránsito por la cuenca media y su descarga final en la planicie urbana y la Ciénaga de la Virgen, lo que la clasifica como un hecho o fenómeno Metropolitano en el que deben armonizarse las capacidades y normativas de todos estos municipio alrededor de una solución técnica presupuestal definitiva.
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Durante las décadas siguientes se realizaron actualizaciones parciales, consultorías sectoriales y estudios académicos, incluidos trabajos técnicamente fallidos impulsados desde la Universidad de Cartagena orientados a evaluar riesgos por inundación y vulnerabilidad territorial.
Esos esfuerzos confirmaron técnicamente el problema, pero no sustituyeron el enfoque sistémico original ni consolidaron un programa de ejecución integral; la ciudad acumuló diagnósticos, pero postergó la solución estructural.
La sentencia del Consejo de Estado del 2 de mayo de 2025 contra el Distrito de Cartagena no es una exhortación ni un llamado de atención. Es una decisión judicial ejecutoriada que hizo tránsito a cosa juzgada y que impone obligaciones concretas al Distrito de Cartagena. Al resolver la acción popular promovida por SURCO y ASOJAC II, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo concluyó que durante años se vulneraron derechos colectivos esenciales de la población asentada especialmente en los bordes de la Ciénaga de la Virgen y en amplios sectores de la Localidad 2.
No se trata de una vulneración abstracta. El fallo reconoció la afectación del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, al acceso a infraestructura que garantice salubridad pública, al acceso efectivo a servicios públicos, al desarrollo urbano conforme a la ley, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a la utilización racional del suelo conforme al ordenamiento territorial. En el fondo, lo que está comprometido es la dignidad humana de cien mil (100.000) familias que conviven cada temporada de lluvias con inundaciones, aguas contaminadas, pérdida de bienes y deterioro progresivo de su entorno.
El Consejo de Estado no ordenó simples medidas administrativas. Ordenó ejecutar estructuralmente el Macroproyecto Parque Distrital Ciénaga de la Virgen, adoptado mediante el Decreto 063 de 2006 como instrumento complementario del POT. Y dentro de ese macroproyecto, el eje vertebral es el Plan Maestro de Drenajes Pluviales, concebido para cubrir la totalidad del territorio distrital —aproximadamente 61.000 hectáreas— bajo un enfoque integral por cuencas.
Este no es un problema de limpieza de canales ni de mantenimiento periódico. Cartagena se ubica en la parte baja de una cuenca intermunicipal que nace en Turbaco, Arjona, Turbana, Villanueva y otros municipios circunvecinos. Las aguas atraviesan la cuenca media y desembocan en la planicie urbana donde se encuentran los asentamientos humanos más vulnerables. Si no se interviene el sistema completo, desde la cuenca alta hasta la disposición final, cualquier obra parcial es apenas un paliativo.
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Además, la variable climática ha modificado radicalmente el escenario. El aumento progresivo del nivel del mar exige que la descarga final de las aguas pluviales esté hidráulicamente por encima del nivel medio del mar o protegida mediante sistemas de control y bombeo. Sin esa consideración, el fenómeno de reflujo continuará: el mar empuja, el canal no descarga, el agua retorna y la ciudad se inunda. Ignorar esta realidad técnica equivale a diseñar infraestructuras obsoletas antes de nacer.
En este contexto, la sentencia impone una obligación estructural con plazo de 48 meses de los cuales ya se han desperdiciado ocho (8). Y esa obligación no admite discrecionalidad. El Distrito no puede decidir si ejecuta o no el Plan Maestro. Debe ejecutarlo. La única discusión posible es cómo estructurar su cumplimiento.
Esa estructuración exige de manera inmediata un Plan Estratégico de Ejecución —PES— del Plan Maestro de Drenajes Pluviales.
Un PES no es un estudio adicional ni un documento declarativo. Es el instrumento operativo que traduce la sentencia en cronogramas verificables, fases priorizadas por cuenca, costos definidos, responsables institucionales y fuentes de financiación calendarizadas y demostrables. Sin PES no hay ejecución real. Sin PES solo hay intención.
En términos financieeros, las estimaciones institucionales que en años anteriores situaban el costo integral del sistema en valores cercanos a 700.000 u 800.000 millones de pesos a precios de comienzos de la década pasada deben ser actualizadas a valores constantes de 2025.
La variación acumulada en costos de obra civil, gestión y servidumbres prediales, materiales y sistemas electromecánicos, sumada a la incorporación obligatoria de criterios de adaptación al cambio climático y control de mareas, permite estimar que el costo integral actual del Plan Maestro podría ubicarse en un rango aproximado entre 1,2 y 1,8 billones de pesos, dependiendo del alcance final por cuencas y de las fases priorizadas.
No es una cifra menor, pero tampoco es desproporcionada frente al tamaño actual del presupuesto distrital si se estructura un cierre financiero plurianual con concurrencia nacional, regalías, instrumentos de captura de valor del suelo y crédito para infraestructura resiliente. Lo que ha faltado durante más de cuatro décadas no ha sido conocimiento técnico ni estimación de costos, sino la decisión institucional de convertir ese cálculo en un programa real de ejecución.
Pero lo más grave es que, pese a la sentencia ejecutoriada, el presupuesto proyectado para 2026 no contiene apropiaciones específicas para la ejecución integral del Plan Maestro de Drenajes Pluviales. Y el Concejo Distrital de Cartagena, al aprobar dicho presupuesto que presentó la administración sin incorporar partidas claras, suficientes y progresivas destinadas a esta obligación judicial, actuó con indiferencia frente a una orden de obligatorio cumplimiento cohonestando el desacato a la resolución judicial del Consejo de Estado.
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La omisión presupuestal no es neutra. El cumplimiento de una sentencia estructural se materializa financieramente. Si no hay recursos asignados, no hay voluntad institucional de cumplir. Y cuando el Concejo aprueba un presupuesto que ignora una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, el mensaje es inequívoco: la prioridad no está en resolver el problema estructural que afecta derechos colectivos fundamentales.
Mientras tanto, la administración ha priorizado proyectos de infraestructura vial y turística. Tales iniciativas pueden ser legítimas en abstracto, pero ninguna tiene el carácter estructural ni la urgencia jurídica socioambiental del drenaje pluvial. Gobernar es priorizar, y en este momento la prioridad no la fija la agenda política sino la justicia administrativa.
La consecuencia es que el Distrito ya se encuentra en una situación objetiva de incumplimiento estructural. No porque haya vencido el plazo final, sino porque no existen los instrumentos financieros y estratégicos indispensables para cumplir dentro del término otorgado. La ausencia de PES y de apropiación presupuestal específica constituye una barrera institucional que perpetúa la vulneración de derechos colectivos.
El impacto es directo en la Localidad 2 y en los barrios asentados alrededor de la Ciénaga de la Virgen. Allí convergen la exposición al riesgo, la precariedad de servicios, la afectación ambiental y la incertidumbre jurídica sobre el uso del suelo.
La falta de un sistema integral de drenaje no solo genera inundaciones: impide la planificación urbana coherente, bloquea procesos de titulación, limita la habilitación formal del suelo y profundiza la desigualdad territorial.
La sentencia del Consejo de Estado tiene carácter estructural. Eso significa que no exige simplemente trámites, sino resultados. Y como fallo estructural, obliga a remover todas las barreras que durante décadas han impedido la realización efectiva de los derechos colectivos de la población afectada. No basta con instalar un comité. No basta con anunciar estudios. Debe desaparecer la inercia presupuestal que ha frenado la ejecución del Macroproyecto.
En este punto, el Decreto 063 de 2006 adquiere una fuerza jurídica reforzada. Su cumplimiento ya no es una opción programática dentro del POT; es una obligación judicial prioritaria que prevalece sobre cualquier otra circunstancia administrativa.
Incluso el propio proceso de formulación y revisión del Plan de Ordenamiento Territorial queda condicionado por esta realidad. No puede avanzarse coherentemente en la formulación de un nuevo POT si no se han solucionado los problemas estructurales de riesgo por inundación, si no existen estudios de detalle sobre amenazas, si no se ha definido la transferencia o reasentamiento de población en zonas de alto riesgo y si no se ha implementado el sistema hidráulico que permita un ordenamiento territorial seguro. En ese sentido, el POT queda intervenido por la sentencia: no puede proyectarse el futuro urbano sobre una base hidráulica inexistente.
Cartagena no está ante una decisión técnica secundaria. Está ante una obligación constitucional y judicial que compromete derechos humanos fundamentales, la dignidad de su población y la sostenibilidad misma del territorio.
La sentencia del Consejo de Estado impone el cumplimiento efectivo del Decreto 063 de 2006 y del Plan Maestro de Drenajes Pluviales por encima de cualquier otra prioridad administrativa. No hacerlo no es una opción política: es una violación continuada de derechos colectivos que ya fueron reconocidos judicialmente.
El agua no espera. Y ahora la justicia tampoco.
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* Doctorado en Derecho y Ciencias Políticas; magíster en Urbanismo y Desarrollo Territorial, Derecho Ambiental, Territorial y Urbanístico. Especialista en Derecho Laboral y Seguridad Social. Presidente Nacional de la Sociedad Colombiana de Urbanistas y miembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial de Cartagena. Artífice de la sentencia AP-Macroproyecto parque distrital ciénaga de la virgen
