Por Robinson Rada González *
Cartagena entró en la concertación ambiental de la revisión de su Plan de Ordenamiento Territorial bajo la vigencia plena del Acuerdo de Escazú, sin que la ciudad conozca, con autor, método y fecha de corte, el balance de lo que ocurrió con el POT que aprobó en 2001, y sin que se sepa qué pasó con los aportes ciudadanos recogidos durante el diagnóstico y la formulación.
Han comenzado los cuarenta y cinco (45) días de concertación ambiental de la revisión de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial. Durante ese término, CARDIQUE, el EPA Cartagena y el Distrito deberán examinar los asuntos ambientales que condicionarán el modelo territorial de las próximas décadas.
La discusión parece técnica. No lo es solamente. Detrás de cada línea que aparezca en la cartografía habrá barrios, ecosistemas, empresas, puertos, drenajes, viviendas, inversiones y seres humanos. Se decidirá dónde puede urbanizarse y dónde no; qué debe conservarse y qué debe recuperarse; dónde podrán localizarse las actividades industriales, portuarias y logísticas; cuáles poblaciones podrán permanecer donde hoy viven y cuáles requerirán una solución territorial distinta porque allí el agua, la topografía o la inestabilidad del terreno no permiten garantizar condiciones razonables de seguridad.
Todas esas preguntas son legítimas y a todas habrá que volver. Pero existe una anterior, y es la única que quiero formular en esta primera entrega: ¿sobre cuáles cimientos se está construyendo este POT?
Sostengo que faltan dos.
Uno es documental: el balance de lo ejecutado y la justificación de lo que se modifica.
El otro es democrático: la participación ciudadana con incidencia real en la decisión.
Un POT sin seguimiento es un POT sin memoria. Un POT sin participación con incidencia es un POT sin deliberación. Las dos ausencias son, en el fondo, la misma.
EL DOCUMENTO QUE LA CIUDAD NO HA VISTO
La revisión de un POT no se sostiene jurídicamente por el solo hecho de que exista un nuevo Documento Técnico de Soporte. La reglamentación nacional distingue con claridad el seguimiento y evaluación, el diagnóstico, los documentos técnicos y la memoria justificativa. Esta última cumple una función muy concreta: explicar qué contenidos del Plan vigente se modifican y por qué se modifican. No es una formalidad de archivo. Es el puente entre el diagnóstico del POT que existe y la decisión jurídica de sustituirlo.
En la relación documental que CARDIQUE incorporó al Auto 0732 de 2026 aparecen el documento de seguimiento y evaluación, el diagnóstico, los documentos técnicos de soporte, el programa de ejecución, los instrumentos de gestión y financiación, la cartografía, el proyecto de acuerdo y el documento resumen. La memoria justificativa no aparece individualizada en esa relación.
Eso no autoriza a afirmar, sin examinar el expediente completo, que no exista. Sí obliga a exigir que sea identificada y exhibida, y que se demuestre que contiene materialmente aquello que la reglamentación exige: la explicación, modificación por modificación, de la necesidad de alterar el ordenamiento vigente frente al Decreto 0977 de 2001 y sus modificatorios.
UN SEGUIMIENTO QUE EL CONSEJO CONSULTIVO NO HA CERRADO
Hay una segunda anomalía que merece todavía más atención. CARDIQUE deja constancia de que entre los documentos entregados por la Secretaría de Planeación figura un “Documento de seguimiento y evaluación de la ejecución del plan vigente” y, sobre esa base, declara verificada la integridad documental necesaria para iniciar la concertación.
Como miembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial puedo afirmar algo que conozco directamente por mi participación en esa instancia: el Consejo con sus firmas y acta de cierre no ha concluido el ejercicio de seguimiento y evaluación correspondiente a 2024; tampoco se produjo allí un cierre del correspondiente a 2025 y, naturalmente, menos puede hablarse de una evaluación concluida de lo transcurrido de 2026. Solo existen de esas etapas inconclusas las referencias sin refrendación de sus miembros en el sitio web de la Alcaldía.
Cartagena tiene entonces derecho a saber exactamente qué documento fue entregado. ¿Quién lo elaboró? ¿Qué período comprende? ¿Cuál es su fecha de corte? ¿Qué metodología utilizó y qué indicadores contiene? ¿Incluye el análisis de suficiencia y el análisis de coherencia que la lectura operativa del plan vigente exige? ¿Cómo evalúa las centralidades? ¿Cómo mide los macroproyectos? ¿Qué balance hace de los reasentamientos y de la Ciénaga de la Virgen? ¿Y cuál fue su relación con los ejercicios adelantados dentro del Consejo Consultivo?
A esa pregunta se añade otra, de la misma familia. El artículo 112 de la Ley 388 de 1997 ordenó a municipios y distritos organizar un expediente urbano con la información documental, cartográfica y georreferenciada del territorio, precisamente para que las revisiones del POT pudieran sustentarse en datos y no en impresiones. Ese expediente no es un archivo administrativo: es el lugar donde deberían vivir los indicadores que hoy nadie ha exhibido. Su estado fue uno de los asuntos planteados en el Consejo Consultivo y sigue sin respuesta clara. Sin expediente distrital actualizado y disponible, el seguimiento y evaluación carece de fuente verificable y la memoria justificativa carece de sustento fáctico.
No afirmo que esos documentos sean inexistentes. Exijo algo mucho más elemental: que sean identificados, exhibidos y explicados, y que se demuestre su validez por quienes supuestamente contribuyeron a crearlo como consejeros de cada uno de los sectores que representan.
SOCIALIZAR NO ES PARTICIPAR
El segundo cimiento ausente es de naturaleza democrática, y conviene decirlo sin eufemismos: en Colombia la ley no ordena informar sobre el POT. Ordena evaluar lo que la ciudadanía propone.
El numeral 4 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997 impone a la administración el deber de evaluar las opiniones y recomendaciones formuladas por las organizaciones cívicas, gremiales, ecológicas y comunitarias, atendiendo su factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Ese deber comporta una respuesta motivada. No se satisface con la sola recolección y sistematización de aportes. Y el parágrafo de ese mismo artículo extiende la consulta democrática a todas las fases del plan, incluidos el seguimiento y la evaluación: precisamente los dos ejercicios cuyo estado hoy no está claro.
El Informe de la Estrategia de Participación Ciudadana da cuenta de 1.898 aportes recogidos durante el diagnóstico y la formulación. La cifra es respetable y el esfuerzo logístico no es menor. Pero un aporte solo se convierte en participación cuando se sabe qué ocurrió con él. El mismo informe anuncia, como componente de la estrategia, un visor de participación ciudadana y una matriz que relacione cada propuesta con el proyecto de POT para garantizar su trazabilidad, y consigna que a su fecha de corte ese componente aún no había iniciado implementación. Sus propias conclusiones advierten que la Administración deberá identificar los aportes incorporados total o parcialmente y exponer las razones respecto de aquellos que no sean acogidos.
Allí está, con exactitud, la diferencia entre socializar y participar. La socialización termina cuando termina la reunión. La participación solo termina cuando la decisión queda motivada frente a quien la propuso.
La jurisprudencia constitucional en materia ambiental —la línea de la sentencia T-361 de 2017— ha exigido que la participación sea previa, amplia, deliberativa, eficaz y con incidencia real sobre la decisión.
Un conteo de asistentes no acredita ninguno de esos atributos. A ello se suma que la Ley 507 de 1999 hizo obligatorio el cabildo abierto en el trámite de los planes de ordenamiento, y no como acto protocolario.
No estoy diciendo que las jornadas no se hayan realizado. Digo algo distinto y verificable: asistir no es incidir, y sin la matriz de trazabilidad anunciada por la propia Administración nadie —ni la ciudadanía, ni el Concejo Distrital, ni las autoridades ambientales— puede establecer si esos 1.898 aportes modificaron una sola línea del proyecto.
DESDE DICIEMBRE DE 2024 ESTO DEJÓ DE DEPENDER DE LA BUENA VOLUNTAD
Hay aquí un dato que cambia el estándar con el que debe medirse todo lo anterior, y que hasta ahora ha pasado curiosamente inadvertido en la discusión cartagenera.
El Acuerdo de Escazú —el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe— fue aprobado por Colombia mediante la Ley 2273 de 2022. La Corte Constitucional lo declaró constitucional, junto con su ley aprobatoria, en la sentencia C-359 del 28 de agosto de 2024. Colombia depositó el instrumento de ratificación ante Naciones Unidas el 25 de septiembre de ese año y el Acuerdo entró en vigor para el país el 24 de diciembre de 2024. No es una aspiración ni un texto programático: es derecho vigente, y lo es desde antes de que este proyecto de revisión llegara a la etapa de CONCERTACION AMBIENTAL en la que hoy se encuentra.
Escazú no se limita a las licencias ambientales. Cubre expresamente los procesos de toma de decisiones, revisiones y actualizaciones relativos al ordenamiento del territorio y a la elaboración de políticas, planes, programas y normas que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el ambiente. Un Plan de Ordenamiento Territorial es, por definición, uno de esos instrumentos. Y sus exigencias son concretas: participación desde las etapas iniciales, cuando todas las opciones siguen abiertas y la ciudadanía todavía puede influir de manera efectiva; información previa, comprensible y oportuna; esfuerzos específicos hacia las personas y grupos en situación de vulnerabilidad; y —este es el punto decisivo— el deber de informar públicamente la decisión adoptada, sus motivos y el modo en que las observaciones del público fueron tenidas en cuenta.
Léase de nuevo esa última obligación y compárese con la matriz de trazabilidad que la propia Administración anunció y que a la fecha de corte de su informe no había iniciado implementación. Lo que el Distrito presentó como una herramienta de buena práctica es, desde diciembre de 2024, el contenido de una obligación internacional del Estado colombiano. Y el Acuerdo también exige que la información ambiental se genere y divulgue de manera proactiva, lo que devuelve el problema al principio de este artículo: la memoria justificativa y el seguimiento no exhibidos no son solo un defecto de trámite, son información ambiental que la ciudadanía tiene derecho a conocer sin tener que pedirla.
Conviene subrayar algo para evitar el reproche fácil de que se invoca derecho exótico. La Corte, al declarar constitucional el Acuerdo, lo ancló en los artículos 1, 2, 40, 79 y 95 de nuestra Constitución. Escazú no importó un derecho nuevo: precisó el contenido y elevó el estándar de exigibilidad de un derecho que Cartagena ya tenía y que rara vez ha ejercido con efecto.
De ahí se sigue una consecuencia que atañe directamente a estos cuarenta y cinco días. Las obligaciones de Escazú no recaen únicamente sobre el Distrito: vinculan al Estado colombiano en su conjunto y, por tanto, a las autoridades ambientales que hoy tienen el expediente en sus manos. CARDIQUE y el EPA Cartagena no son solo revisores técnicos de determinantes ambientales; son autoridades ambientales de un Estado Parte, y la concertación es un momento de decisión ambiental. Preguntar por la trazabilidad de la participación, por el estado del expediente distrital y por la información ambiental que sustenta el proyecto no es un asunto ajeno a su competencia. Es parte de lo que deben verificar antes de concertar.
EL CONSEJO CONSULTIVO TAMBIÉN PREGUNTÓ
Lo mismo ocurrió en la instancia que la ley creó justamente para eso. En las mesas del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial celebradas el 25 de marzo y el 7 y 21 de abril de 2026 se formularon observaciones sobre la actividad portuaria y su superposición con usos residenciales e institucionales, el Plan Maestro de Drenajes Pluviales, el cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado de fecha (02- mayo-2025) que ordena la ejecución del Macroproyecto “Parque Distrital Ciénaga de la Virgen, el rescate de la Estructura Ecológica Principal de la ciudad y la población asentada en los cerros y a las orillas de la Ciénaga de la Virgen, el tratamiento del paisaje y el estado del expediente distrital. En la sesión del 7 de abril la Administración manifestó que, una vez concluida la ronda de mesas de seguimiento, esos temas puntuales se abordarían en un espacio específico. La ciudad tiene derecho a saber si ese espacio se realizó, cuándo, y con qué resultado sobre el proyecto que hoy entró en concertación y ningún miembros de ese CCOT fue convocado para tales fines.
Si ni siquiera la instancia consultiva prevista por la ley obtuvo respuesta motivada sobre asuntos estructurales del modelo, difícilmente puede sostenerse que la obtuvo el ciudadano que asistió a una jornada de socialización en su barrio.
Conviene recordar, además, algo sobre el sentido de esa instancia. En los procesos de planificación territorial resulta cada vez más frecuente interpretar la crítica como oposición política. Un consejero que formula observaciones exige estudios, reclama documentos o pregunta por la financiación no está obstaculizando el POT: está cumpliendo su función. El valor de un consejo consultivo no consiste en confirmar aquello que la Administración ya decidió. Convertir a los consejeros críticos en “opositores sistemáticos” supone confundir deliberación con obstrucción y reduce la participación a una ceremonia.
POR QUÉ ESTO NO ES UN FORMALISMO
El seguimiento y evaluación existe para confrontar dos territorios: el que estaba contenido en el Plan y el que efectivamente terminó consolidándose. Lo formulado frente a lo ejecutado. Las inversiones previstas frente a las realizadas. Las centralidades proyectadas frente a las que realmente aparecieron. Las áreas que debían protegerse frente a las que terminaron ocupadas. Las poblaciones que debían ser protegidas o reasentadas frente a aquellas que todavía permanecen expuestas.
Cuando esa confrontación muestra una acumulación prolongada de inejecuciones, fragmentaciones, desfinanciaciones y conflictos territoriales no resueltos, ya no estamos ante una suma de atrasos administrativos. Estamos ante una degradación estructural del modelo de ocupación: la distancia entre el territorio normativamente proyectado y el territorio realmente consolidado deja de ser episódica y se convierte en una asimetría permanente entre los fines del Plan y los medios que nunca llegaron a realizarlos.
Basta un ejemplo para medir lo que está en juego. El POT de 2001 organizó Cartagena alrededor de un sistema de centralidades que no consistía en repartir oficinas públicas por la ciudad, sino en producir capacidades urbanas: acercar servicios, generar equipamientos, desconcentrar actividades, reducir desplazamientos. Si ese sistema no alcanzó a consolidarse en la escala prevista, lo que faltó no fueron edificios: perdió eficacia uno de los mecanismos esenciales mediante los cuales el modelo pretendía convertirse en territorio. La ciudad policéntrica quedó en el plano mientras Cartagena siguió cargando sobre estructuras urbanas ya saturadas. Lo mismo cabe preguntarse de cada macroproyecto no ejecutado.
Sin un seguimiento serio, ninguna de esas preguntas tiene respuesta. Y sin trazabilidad de los aportes, la ciudadanía tampoco puede formularlas con efecto. La revisión termina escribiéndose sobre la memoria borrada de la ciudad y sobre una deliberación que nunca se cerró.
Por eso el nuevo POT tiene que responder algo más exigente que “qué proyecto continúa”. Tiene que decir qué se incumplió, por qué se incumplió, cuánto costaba, qué recursos existían, qué decisiones administrativas faltaron y cómo se garantizará que el mismo fenómeno no se repita durante las próximas dos décadas.
NINGUNA ETAPA SANEA LA ANTERIOR
La apertura de la concertación no convierte en irrelevantes las obligaciones documentales anteriores ni sanea automáticamente omisiones, insuficiencias o contradicciones producidas durante el diagnóstico, el seguimiento, la participación o la formulación. El procedimiento no puede entenderse como una sucesión de puertas que, una vez cruzadas, vuelven intocable lo anterior. Cada etapa debe apoyarse en la legalidad y suficiencia material de la precedente. Y hay una razón adicional para insistir en ello: si la participación debe ser previa y con incidencia real, un defecto ocurrido en las etapas iniciales no se corrige después, porque después ya no todas las opciones están abiertas.
El propio Auto de CARDIQUE establece que la concertación ambiental debe ser integral y que no procede una evaluación fragmentaria que desconozca las relaciones entre modelo de ocupación, estructura ecológica, clasificación del suelo, usos propuestos y condiciones ambientales. Esa declaración debería convertirse en el estándar con el cual se mida el proyecto completo. Y después vendrá el Consejo Territorial de Planeación, que tendrá que conceptuar sobre un proyecto que no puede evaluar como si el procedimiento anterior fuese una caja cerrada.
LO QUE VIENE
Este artículo no pretende agotar la discusión. Pretende abrirla por donde debe abrirse. En las próximas entregas iré revisando, una por una, las cuentas pendientes del territorio: la degradación del modelo policéntrico y sus centralidades; los macroproyectos incumplidos; la Ciénaga de la Virgen frente a la sentencia del Consejo de Estado, que ordenó articular el macroproyecto con el nuevo POT y con el plan de desarrollo; la cuenca alta, media y baja y su inevitable escala supramunicipal; el Plan Maestro de Drenajes Pluviales; los estudios detallados de riesgo; la transferencia territorial de población hacia suelos seguros; la recuperación funcional de la Estructura Ecológica Principal; la permanencia de los puertos de carga dentro de la ciudad; la sostenibilidad financiera real del modelo propuesto y la creación de fuentes de trabajo digno y riqueza con base en el aprovechamiento sostenible de los activos estratégicos de nuestro territorio.
Cartagena no necesita otra revisión extraordinariamente bien escrita que dentro de doce años – cuando venza el denominado “nuevo POT 2027-2039” termine acompañada de otro documento explicando por qué no se ejecutó. Necesita, antes que nada, saber qué falló. Y necesita que quienes lo advirtieron a tiempo reciban una respuesta, no una etiqueta de contrarios a la administración actual. Los subversivos del ordenamiento territorial son otros.
Se pueden modificar mapas. Se pueden cambiar tratamientos. Se pueden aumentar edificabilidades. Se pueden crear instrumentos financieros, y adelantar todas las campañas de Marketing de ciudad. Lo que no puede hacerse es negociar con el agua, con la gravedad, con el riesgo, con los ecosistemas, con una sentencia ejecutoriada ni con un tratado que ya es derecho interno.
Y tampoco puede construirse el futuro de una ciudad olvidando explicar por qué no se construyó el futuro que esa misma ciudad había aprobado veinticinco años atrás.
* Doctorado en Derecho y Ciencias Políticas; magíster en urbanismo y desarrollo territorial y en Derecho Ambiental, Territorial y Urbanístico. Presidente nacional de la Sociedad Colombiana de Urbanistas y miembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial de Cartagena.
