Por Robinson Rada González *
LA CIUDAD REAL ANTES QUE LA CIUDAD DIBUJADA
Cartagena atraviesa un momento decisivo. La revisión y ajuste de su Plan de Ordenamiento Territorial no es un trámite más de la administración distrital ni una operación técnica confinada a oficinas, cartografías y documentos especializados. Es, en sentido estricto, una decisión sobre quién puede habitar, producir, construir, conservar, movilizarse y proyectar su vida en el territorio durante las próximas décadas.
Por eso hay una pregunta anterior a cualquier modelo de ocupación, clasificación del suelo o norma urbanística: ¿la ciudad que se está ordenando es la Cartagena que realmente existe o una representación parcial, selectiva y funcional de ella?
El riesgo más grave no es simplemente equivocarse. Toda planificación puede contener errores y todo diagnóstico puede perfeccionarse. El verdadero problema comienza cuando ciertas realidades ya fueron advertidas, documentadas o puestas en conocimiento de la autoridad y, aun así, el proceso continúa como si no existieran. Allí ya no estamos frente a una simple insuficiencia técnica. Estamos ante una forma falta inexcusable de ceguera institucional denominada “ignorancia supina”: la decisión de ordenar aquello que no se quiere ver a sabiendas que era obligación de su misión y de sus funciones.
LA CEGUERA INSTITUCIONAL NO SIEMPRE ES IGNORANCIA
Hay una diferencia esencial entre no conocer y actuar como si no se conociera. La primera situación puede explicarse por falta de información, limitaciones técnicas o ausencia de estudios. La segunda es más inquietante: aparece cuando el conocimiento existe, cuando la realidad está presente y cuando, pese a ello, la formulación pública selecciona qué mira, qué minimiza, qué posterga y qué deja fuera de la decisión.
Cartagena no comienza a existir cuando se adopte su próximo reordenamiento territorial mediante la Revisión y Ajuste del actual POT. Existe antes del plan y seguirá existiendo después de él. Existen sus cuerpos de agua, sus bordes ocupados, sus ecosistemas deteriorados, sus comunidades históricas, sus barrios consolidados, sus zonas de amenaza y riesgo, sus déficits de espacio público, sus desigualdades territoriales, sus conflictos de uso y las consecuencias acumuladas de decisiones urbanísticas tomadas durante décadas.
Ninguna clasificación normativa hace desaparecer esas realidades. Un mapa puede omitir una ocupación, pero no suprimirla. Un diagnóstico puede restar importancia a un riesgo, pero no neutralizarlo. Una norma puede desconocer un conflicto, pero no resolverlo. Un ecosistema no se recupera porque un documento lo describa de manera conveniente. Y una comunidad no deja de existir porque su experiencia territorial resulte incómoda para el modelo de ciudad que alguien pretende imponer.
De allí surge un principio elemental que debería preceder toda planificación seria: el primer deber de quien pretende ordenar un territorio es reconocerlo. No imaginarlo. No acomodarlo. No reducirlo a la cartografía que mejor encaje con una decisión previamente concebida. Reconocerlo sin falsear la realidad territorial.
EL ARTÍCULO 4 DE LA LEY 388: PARTICIPAR NO ES ASISTIR
La Ley 388 de 1997 no dejó la participación ciudadana como un adorno democrático del ordenamiento territorial. El artículo 4 dispuso que las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deben fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos mediante la participación de los pobladores y de sus organizaciones. Además, esa concertación tiene por finalidad asegurar la eficacia de las políticas públicas frente a las necesidades y aspiraciones de los distintos sectores vinculados con el ordenamiento del territorio.
“deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos” — Artículo 4, Ley 388 de 1997.
La palabra decisiva es concertación. El legislador no ordenó simplemente informar, convocar, socializar o permitir que la ciudadanía hablara. Ordenó poner en relación intereses distintos y hacerlo de forma que la política pública responda efectivamente a las necesidades y aspiraciones de la vida económica y social.
Esa diferencia es fundamental. Una audiencia puede celebrarse sin que exista concertación. Una mesa puede llenarse de participantes sin que exista incidencia. Una entidad puede recibir centenares de observaciones y, sin embargo, mantener intacto el proyecto que llevaba preparado desde antes. El cumplimiento formal del rito no demuestra el cumplimiento material de la participación.
Por eso, en la revisión del POT de Cartagena, la pregunta no puede limitarse a cuántas reuniones se realizaron, cuántas personas asistieron o cuántos documentos fueron radicados. La pregunta democrática es otra: ¿qué ocurrió con lo que la ciudadanía puso en conocimiento de la Administración? ¿Fue verificado? ¿Fue confrontado con el diagnóstico? ¿Modificó la formulación cuando correspondía? ¿Fue respondido motivadamente? ¿Quedó trazabilidad de la razón por la cual una propuesta fue aceptada o descartada?
DESMONOPOLIZAR EL PODER URBANÍSTICO
La interpretación teleológica del artículo 4 conduce a una conclusión de especial importancia: “la participación democrática cumple una función de desmonopolización del poder urbanístico. Busca romper la idea de que la ciudad puede ser diseñada exclusivamente desde el escritorio de la administración, desde la consultoría técnica o desde los sectores que tienen mayor capacidad económica de incidencia.”
El territorio es, por definición, un escenario de intereses contrapuestos. Allí concurren propietarios, promotores inmobiliarios, empresarios, comunidades, organizaciones sociales, ambientalistas, habitantes de barrios formales e informales, gremios, prestadores de servicios, sectores turísticos, portuarios e industriales. Ninguno de esos intereses desaparece porque se redacte un POT. Precisamente porque existen, la ley impone la concertación.
El problema no es que los intereses particulares participen en la construcción del POT; tienen derecho a hacerlo. El problema comienza cuando un interés particular consigue ocupar el lugar institucional desde el cual deberían concertarse todos los intereses. Entonces deja de participar en la decisión y comienza a condicionarla.
Esa es la frontera que Cartagena debe vigilar con especial cuidado. La Administración no puede convertirse en una correa de transmisión de intereses particulares, cualquiera que sea su origen. Sus posiciones de dirección y comando no pueden ser utilizadas para presentar como interés general aquello que en realidad corresponde a una expectativa sectorial, económica, inmobiliaria o empresarial, como es el caso del desarrollo de la Zona Norte y la consolidación caótica y conflictiva de la zona logística y portuaria del borde costero de la bahía interna de Cartagena – desde el barrio de Manga hasta Ceballos-, sin justificación conocida, debatida y concertada.
Cuando el interés particular habla desde el Estado
La captura de la decisión urbanística no requiere necesariamente actos burdos ni instrucciones escritas. Puede manifestarse de formas mucho más sofisticadas: mediante la selección de los problemas que merecen estudio, la priorización de determinadas alternativas, la omisión de otras, la construcción de diagnósticos incompletos, la atribución desigual de credibilidad a los actores o la conversión de la participación ciudadana en un procedimiento sin capacidad real de modificar la decisión.
Por eso la ceguera institucional más peligrosa no es aquella que impide ver. Es aquella que selecciona lo que conviene mirar.
Cuando la autoridad conoce una realidad territorial, recibe advertencias, dispone de información y tiene instrumentos para verificarla, pero persiste en formular como si esa realidad no existiera, la pregunta deja de ser únicamente qué no está viendo. La pregunta democrática inevitable es por qué no quiere verla y a quién beneficia que permanezca invisible.
Plantear esa pregunta no es una exageración ni una concesión al discurso de sospecha. Es una exigencia propia del principio de prevalencia del interés general sobre el particular, que integra la estructura misma de la Ley 388. La función pública del urbanismo existe para orientar el suelo y el desarrollo urbano conforme al interés común, no para maximizar ventajas selectivas desde posiciones de poder público.
LA FUNCIÓN ARMONIZADORA DE LA CONCERTACIÓN
La concertación también cumple una función de equilibrio. El territorio distribuye beneficios y cargas. Una decisión sobre usos del suelo puede multiplicar el valor de ciertos predios y restringir otros; puede habilitar actividades económicas, afectar ecosistemas, desplazar comunidades, mejorar la movilidad o agravarla; puede ampliar derechos o profundizar desigualdades.
Por eso el ordenamiento territorial no puede ser concebido como una técnica neutral. Detrás de cada línea trazada sobre un plano existen consecuencias económicas y sociales concretas. La ley exige que esas tensiones sean reconocidas y armonizadas bajo tres principios básicos: (i) la función social y ecológica de la propiedad, (ii) la prevalencia del interés general y (iii) la distribución equitativa de cargas y beneficios.
En ese contexto, la participación no es una cortesía administrativa. Es un contrapeso democrático frente a la concentración del poder de decidir sobre el suelo. Su finalidad es impedir que la asimetría económica de los actores termine convirtiéndose en una asimetría absoluta de influencia sobre el modelo territorial.
LA LEGITIMIDAD DEL POT DEPENDE DE SU CONTACTO CON LA REALIDAD
La participación tiene, además, una función de eficacia material. Un POT desconectado de la realidad puede ser jurídicamente aprobado y, sin embargo, fracasar como proyecto de ciudad. Puede convertirse en un plan de papel: impecable en su estructura documental, pero incapaz de gobernar las dinámicas reales del territorio.
Una ciudad no se deja ordenar únicamente acuerdos distritales o por decretos. La eficacia del planeamiento depende de que el modelo territorial sea comprensible, legítimo y verificable para quienes habitan y transforman ese espacio. De allí que la participación sea también una forma de conocimiento. Las comunidades saben cosas que los mapas no siempre muestran: cómo se inunda una calle, dónde se ha perdido una ronda hídrica, qué movilidad existe realmente, qué equipamiento nunca llegó, dónde se consolidó una ocupación o qué actividad económica sostiene a un barrio.
Despreciar ese conocimiento porque no proviene de una consultoría sería una forma de tecnocracia empobrecida. El saber especializado es indispensable, pero pierde legitimidad cuando deja de interrogar la realidad y se limita a justificar una conclusión previamente escogida.
CARTAGENA DEBE MIRAR AQUELLO QUE INCOMODA
Reconocer Cartagena significa mirar también aquello que contradice el relato cómodo de la ciudad. Significa mirar las transformaciones de la Ciénaga de la Virgen y de otros cuerpos de agua; las ocupaciones consolidadas sobre territorios ambientalmente sensibles; las zonas sometidas a amenaza y riesgo; las desigualdades históricas entre sectores urbanos; los conflictos entre usos residenciales, turísticos, industriales y portuarios; las presiones inmobiliarias; los déficits de infraestructura y las consecuencias territoriales de decisiones públicas anteriores.
Significa, sobre todo, entender que esas realidades no desaparecen cuando no encajan dentro de la formulación. Quedan allí, esperando. Y lo que hoy se omite del diagnóstico suele regresar mañana como inundación, litigio, deterioro ambiental, segregación, congestión, pérdida patrimonial, conflicto social o pérdida de legitimidad institucional.
La ciudad no puede ser obligada a caber dentro del plano. Es el plano el que debe ser capaz de explicar la ciudad.
NO BASTA CON ESCUCHAR: HAY QUE DEMOSTRAR INCIDENCIA
Si la Administración quiere acreditar que la participación democrática del artículo 4 está siendo tomada en serio, debe existir trazabilidad. No basta con actas y fotografías. Debe poder reconstruirse el camino entre la observación ciudadana, su valoración técnica y la decisión final.
Cada asunto sustancial planteado por la comunidad debería poder responder, al menos, cuatro preguntas: (i) qué se advirtió; (ii) cómo fue verificado; (iii) cuál fue la valoración técnica y jurídica; y (iv) qué efecto tuvo sobre el diagnóstico, la formulación o la decisión final. Cuando esa cadena no existe, la participación corre el riesgo de convertirse en una escenografía democrática de Marketin.
Y si determinadas advertencias son descartadas, la motivación debe ser igualmente verificable. La Administración puede no compartir una propuesta ciudadana. Lo que no puede hacer, dentro de un proceso serio de ordenamiento, es comportarse como si esa propuesta nunca hubiera existido.
CONSEJOS PARA DELIBERAR, NO COMITÉS DE APLAUSOS
La arquitectura participativa del ordenamiento territorial no termina en la relación directa entre la Administración y la ciudadanía. El ordenamiento jurídico creó instancias cuya razón de ser consiste precisamente en introducir pluralidad, deliberación, control social y capacidad crítica dentro de los procesos de planeación. En Cartagena, dos de ellas tienen una responsabilidad especialmente relevante frente a la revisión y ajuste del POT: el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial (CCOT) y el Consejo Territorial de Planeación (CTP).
No fueron concebidos para acompañar ceremonialmente las decisiones del gobierno distrital, ni para legitimar por simple presencia aquello que la Administración haya definido de antemano. Mucho menos para convertirse en comités de aplausos frente a los aciertos de la Administración y, sobre todo, frente a sus errores. Su utilidad institucional reside justamente en lo contrario: observar, preguntar, contrastar, deliberar, advertir y recomendar.
El CCOT tiene una responsabilidad directa en materia de ordenamiento territorial. El artículo 29 de la Ley 388 de 1997 lo define como una instancia asesora de la administración municipal o distrital, integrada no solo por funcionarios, sino también por representantes de organizaciones gremiales, profesionales, ecológicas, cívicas y comunitarias vinculadas con el desarrollo urbano. La misma norma le asigna, entre otras funciones, el seguimiento del plan de ordenamiento y la proposición de sus ajustes y revisiones cuando sea del caso.
“Serán funciones de este Consejo [...] el seguimiento del plan de ordenamiento y proponer sus ajustes y revisiones cuando sea del caso.” — Artículo 29, Ley 388 de 1997.
Esa composición plural no es accidental. Responde a una finalidad democrática: introducir otras miradas dentro del espacio institucional desde el cual se piensa y se evalúa el territorio. Si el Consejo simplemente reproduce la visión oficial, si recibe información sin interrogarla o si conoce inconsistencias relevantes y decide guardar silencio, puede conservar formalmente su nombre, pero empieza a vaciar de contenido la misión para la cual fue creado.
El CTP posee una raíz constitucional y legal igualmente significativa. El artículo 340 de la Constitución integra los consejos territoriales de planeación al Sistema Nacional de Planeación, y la Ley 152 de 1994 dispone que estén conformados por representantes de sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios. En el procedimiento específico del POT, el numeral 3 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997 ordena que, una vez surtidas las instancias ambientales y metropolitanas en los asuntos de su competencia, el proyecto sea sometido al Consejo Territorial de Planeación para que rinda concepto y formule recomendaciones dentro del término legal.
“El proyecto de Plan [...] se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones”. — Artículo 24, numeral 3, Ley 388 de 1997.
Esta función no puede reducirse a la expedición mecánica de un concepto. Teleológicamente, su razón de ser es permitir que la pluralidad social entre en contacto efectivo con la decisión pública. El CTP no existe para certificar que el trámite se cumplió; existe para analizar, discutir, formular recomendaciones y hacer visible aquello que, desde los distintos sectores de la ciudad, pueda contradecir, complementar o corregir la visión de la Administración.
La independencia crítica no constituye deslealtad hacia la Administración. Constituye lealtad hacia la función pública que estas instancias están llamadas a cumplir. Un CCOT que advierte una inconsistencia no está obstaculizando el POT: está ejerciendo la responsabilidad que la ley le asigna. Un CTP que formula preguntas incómodas no está actuando contra el gobierno: está ejerciendo planeación participativa. Y un representante ciudadano que exige soportes, explicaciones, trazabilidad y motivación no perturba el procedimiento: contribuye a su legitimidad.
Esta obligación adquiere una especial intensidad cuando la discusión gira alrededor de intereses económicos capaces de obtener ventajas concretas de la regulación urbanística. Una clasificación del suelo, una modificación de usos, una mayor edificabilidad, la localización de una infraestructura o la flexibilización de una restricción pueden producir enormes consecuencias patrimoniales. Por eso, cuando el artículo 2 de la Ley 388 consagra la prevalencia del interés general sobre el particular y el artículo 4 exige concertar intereses sociales, económicos y urbanísticos, las instancias participativas no pueden permanecer indiferentes ante una eventual asimetría de influencia entre quienes concurren al proceso.
No corresponde al CCOT ni al CTP sustituir a los organismos de control ni formular imputaciones sin prueba. Pero sí les corresponde preguntar, verificar y exigir razones. ¿Quién propone determinado modelo territorial? ¿Qué sectores resultarían favorecidos por una decisión específica? ¿Qué observaciones de la comunidad fueron acogidas y cuáles descartadas? ¿Con qué soporte técnico? ¿Existe correspondencia verificable entre diagnóstico, participación y formulación? ¿Han tenido los distintos intereses posibilidades reales de incidencia, o algunos disponen de canales privilegiados para influir en la decisión?
Esas preguntas no constituyen oposición política. Constituyen control democrático sobre una función pública. La Ley 388 define el ordenamiento del territorio como función pública del urbanismo, y precisamente porque esa función distribuye posibilidades de aprovechamiento, restricciones, cargas, beneficios y valorizaciones, la independencia de las instancias de consulta y participación es una garantía frente a la captura de la decisión urbanística.
Por eso la misión del CCOT y del CTP no consiste en contribuir a que el proceso parezca participativo. Consiste en contribuir a que sea efectivamente participativo. No están llamados a proteger a la Administración de las preguntas de la ciudadanía, sino a procurar que esas preguntas lleguen hasta el lugar donde se adoptan las decisiones. No existen para celebrar consensos artificiales, sino también para hacer visibles los desacuerdos. No existen para certificar que todo marcha bien, sino para advertir, con fundamento, cuando algo puede estar marchando mal.
Una democracia territorial no necesita consejos que confirmen permanentemente al poder que tiene razón. Necesita instancias capaces de advertirle, con autonomía y fundamento, cuándo puede estar equivocado. Ese es precisamente el sentido de crear cuerpos plurales alrededor de la planeación: impedir que quien formula el territorio sea, al mismo tiempo, quien monopolice la mirada sobre el territorio.
Y allí la misión de estas instancias se conecta directamente con el problema central de Cartagena: ordenar lo que no se quiere ver. Cuando la Administración no mira una realidad suficientemente, el CCOT y el CTP tienen el deber institucional de señalarla. Cuando una observación relevante no obtiene respuesta, deben preguntar por ella. Y cuando un interés particular pretenda confundirse con el interés general, tienen la obligación democrática de recordar la frontera que la Constitución y la ley trazaron entre ambos.
LA PREGUNTA QUE CARTAGENA NO PUEDE EVITAR
La revisión del POT debería partir de una obligación sencilla y exigente: mirar de frente la Cartagena que ya existe antes de decidir la Cartagena que se quiere construir.
Eso implica reconocer que el ordenamiento territorial es una función pública, no una propiedad de quienes transitoriamente ocupan cargos de dirección. Implica reconocer también que los intereses privados son legítimos mientras comparezcan como tales y se sometan a la concertación democrática, pero se vuelven problemáticos cuando colonizan la posición desde la cual corresponde defender el interés general.
Por eso el debate no debe quedarse en la forma. La pregunta no es solamente si hubo participación. LA PREGUNTA ES SI HUBO CAPACIDAD REAL DE INCIDIR. No es solamente si hubo concertación. Es si los intereses fueron realmente puestos en equilibrio. No es solamente si existe un documento técnico. Es si ese documento reconoce la realidad territorial completa.
Cartagena no necesita un POT que aprenda a mirar hacia otro lado. Necesita un instrumento capaz de mirar precisamente donde más incomoda.
Porque el mayor sinsentido de la planificación sería pretender transformar una realidad que antes se decidió no reconocer. Y la mayor amenaza para la legitimidad del ordenamiento no sería que existieran intereses particulares legítimos —siempre existirán— sino que esos intereses encontraran en la estructura pública una posición privilegiada desde la cual seleccionar qué ciudad merece ser vista y cuál puede permanecer invisible.
La realidad territorial tiene una obstinación que ningún documento administrativo puede vencer. Lo que no se mira no desaparece. Lo que no se mide no deja de importar. Lo que no se cartografía no abandona el territorio. Lo que no se responde no desaparece del debate público.
Antes de decidir la Cartagena de las próximas décadas, la Administración tiene una obligación anterior: reconocer, sin filtros convenientes, la Cartagena que ya existe. Solo después podrá decir, con legitimidad democrática, que está en condiciones de ordenarla.
Referencia normativa
Constitución Política de Colombia, artículo 340. Ley 388 de 1997, artículos 2, 3, 4, 5, 22, 23, 24, 25 y 29. Ley 152 de 1994, artículos 33, 34 y 35.
* Doctorado en Derecho y Ciencias Políticas; magíster en urbanismo y desarrollo territorial y en Derecho Ambiental, Territorial y Urbanístico. Presidente nacional de la Sociedad Colombiana de Urbanistas y miembro del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial de Cartagena.
